金香兰、崔虎诉吉林省汪清县人民政府、第三人珲春市誉鹏房地产开发有限公司履行行政协议案

——最高人民法院第二巡回法庭《东北三省行政审判白皮书（2015-2020）》

裁判法院：最高人民法院

案号：（2019）最高法行再71号；（2017）吉行终161号

【案情简介】

2013年4月16日，汪清县政府作出汪清县汪清村地段国有土地上房屋征收补偿方案，征收主体为汪清县政府，征收部门为汪清县住房和城乡建设局，征收实施单位为汪清县房屋征收经办中心，原告的房屋位于该征收区域内。因原告的房屋是营业性房屋，对于汪清县出台的补偿标准原告提出异议。汪清县政府对于金香兰、崔虎坐落在汪清大队集体土地面积291.4平方米、建筑面积108平方米，无证房150平方米的拆迁补偿方式分两部分，第一部分由征收实施单位汪清县征收经办中心给付回迁安置房37号楼1单元302室和38号楼2单元303室，面积都是105平方米；第二部分由誉鹏公司汪清分公司（第三人）为了顺利拆迁为由，补充拆迁安置协议给予210平方米以外再给予210平方米房屋（37号楼2单元303室和38号楼2单元304室）和车库一个、地下车位一个。金香兰与崔虎对于拆迁协议和安置方案表示同意，但汪清县政府并没有履行给付拆迁安置的房屋、车位、车库，金香兰与崔某遂提起诉讼，请求确定吉林省汪清县人民政府（以下简称汪清县政府）及誉鹏公司不给付拆迁安置房屋违法，给付回迁安置房、车库及车位。

【裁判结果】

吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院一审认为，案涉协议的签订源于建设项目工期紧迫，被征收人藉此签订的协议获取的对价远远超出合理补偿标准。案涉协议损害了社会公共利益，判决确认协议无效、汪清县政府对崔虎与金香兰二人作出的其他行政行为无效。金香兰、崔虎不服，提起上诉。吉林省高级人民法院二审判决驳回上诉、维持原判。金香兰不服，申请再审。最高人民法院认为，原审法院认定案涉协议无效事实及法律依据不足，裁定提审本案。在本案再审过程中，各方当事人达成调解协议，金香兰申请撤回再审申请，最高人民法院裁定终结本案。

【裁判理由】

一审法院认为，本案涉及的房屋土地征收的依据是吉林省国土资源厅作出的吉国土资耕函〔2013〕552号《关于汪清县人民政府2013年第2批次农用地转用和土地征收的批复》。依照土地管理法律法规及司法解释以及《征收条例》的规定,本案系集体土地征收项目。尽管《征收条例》对涉及土地房屋征收的程序所作的规定，与有关集体土地征收法律法规的规定不抵触的，集体土地征收行政机关可以参照执行，但汪清县政府适用《征收条例》对该项目按照国有土地征收程序作出行政行为，违反法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”该法系对行政行为无效的情形所作的规定，人民法院在审理行政案件中，对被诉行政行为的审查不以当事人的诉讼请求范围为限。在行政诉讼中，对无效行政行为的确认应属人民法院的法定职责。故本院对汪清县政府超越法定职权对本案被征收人即原告所作的行政行为依法确认为无效。

二审法院认为：本案金香兰、崔虎起诉汪清县政府和誉鹏公司，要求履行《房屋征收补偿协议》和《拆迁补偿协议》的内容，一审法院将两个协议一并进行审理，并无不当。金香兰、崔虎被征收房屋的土地性质为集体土地，汪清县政府作为征收主体，对集体土地上的房屋依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定和国有土地上房屋征收的条件标准及程序与金香兰、崔虎签订《房屋征收补偿协议》不符合法律规定，应为无效。

【典型意义】

随着东北地区老工业基地振兴战略的推进和城乡改造、棚户区改造等一系列政策的推行，因房屋征收拆迁补偿在东北三省引发大量行政争议，并成为社会关注的热点问题。如何通过行政审判工作依法支持、监督政府征收补偿工作，保障被征收人合法权益，实质性化解行政争议，是处理此类案件的重中之重。

本案中，行政机关、房地产开发公司分别与被征收人达成拆迁补偿协议。在审理行政协议类案件时，人民法院只有在具备行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形及适用民事法律规范可以确认无效时，才能确认行政协议无效。本案通过到案发地开庭审理、组成五人合议庭、坚持“最后一问”等方式，切实保护当事人权益，最终各方当事人在法庭的主持下达成调解协议，再审申请人撤回再审申请，实现“案结事了”，行政争议得以实质性化解。人民法院通过司法审查依法平等保护产权、督促行政机关依法依约履行行政协议，对推动当地法治政府建设、诚信政府建设，改善东北营商环境，起到了积极促进作用。

（责编：曾梓晨）