案例分享| 陈前生、张荣平与安徽省金寨县人民政府行政征收纠纷一案

案号：（2016）最高法行申2719号

基本案情：

原告陈前生、张荣平向安徽省六安市中级人民法院起诉称被告金寨县政府组织实施金寨县2014年重点民生工程棚户区改造（一期）规划范围内国有土地上房屋征收中，对原告采用欺骗施压方法，于2014年7月23日和原告签订了房屋征收补偿协议。协议内容不是原告的真实意思表示，且存在原告部分房屋未得到补偿、房屋评估价格不公平、土地使用权未予补偿、违法先予拆除了原告的房屋等情况。被告的行为违反法律、法规，所签订的协议无效。请求法院判决：撤销2014年7月23日原、被告签订的房屋征收补偿协议；要求被告补偿或者恢复原告的房产，承担给原告造成的经济、名誉和精神损失。

裁判结果：

安徽省六安市中级人民法院一审认为：金寨县国有土地房屋征收补偿办公室（以下简称金寨县征补办）是金寨县政府确定的组织实施房屋征收补偿工作的房屋征收部门，与陈前生、张荣平签订房屋征收补偿协议，订立协议的主体合法。陈前生、张荣平诉请撤销该协议，依据合同相对性原则，应当以订立协议的房屋征收部门为被告，将金寨县政府列为被告系主体错误。

安徽省高级人民法院二审认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款、第二十五条的规定，签订房屋征收补偿协议的主体，一方为房屋征收部门，另一方为被征收人。因征收补偿协议产生纠纷，被征收人提起诉讼的，应以协议的另一方即房屋征收部门为被告。本案中，房屋征收补偿协议的一方当事人为被征收人陈前生、张荣平，另一方为金寨县政府确定的负责房屋征收补偿相关具体工作的金寨县征补办。被征收人陈前生、张荣平起诉要求撤销房屋征收补偿协议，应以该办公室为被告。陈前生、张荣平错列金寨县政府为被告，且在一审法院明确告知后拒绝变更，属于“错列被告且拒绝变更的”情形。

最高人民法院经审查认为：本案的争议焦点在于适合被告问题，原告就与金寨县征补办签订的房屋征收补偿协议提起诉讼，起诉应以征补办为被告，以金寨县政府为被告系错列被告，故陈前生、张荣平再审申请并不成立，裁定驳回申请。

典型意义：

在行政诉讼中，确定适格被告的依据是所谓法定主体原则，即：行政机关作出了被诉的那个行政行为，或者没有作出被申请的行政行为，并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。通常情况下，法定主体原则具体包括这样两个要件：第一，谁行为，谁为被告；第二，行为者，能为处分。以行政协议之诉而言，所谓“谁行为”，就是指谁是行政协议的相对方；“能处分”，就是指该相对方有能力履行协议所约定的给付义务。尽管行政协议是一种行政行为，但其是“最少公法色彩、最多私法色彩”的新型行政行为，与民事合同相类似，具有合同当事人地位平等及非强制性特点。因此行政协议的一方当事人针对协议提起诉讼，只能以协议的相对方为被告，以协议相对方以外的其他主体为被告提起诉讼，是对合同相对性原则的违反，也是对《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第二款规定的违背。

（责编：曾梓晨）