昭元分享‖何某清与合肥市包河区人民政府行政复议决定行政诉讼案件

一、基本案情

2018年3月14日，合肥市包河区市场监督管理局（以下简称包河区市监局）收到合肥市包河区大气污染防治工作领导小组办公室包大气办(2018)7号《关于依法查处常青街道十八岗散煤加工销售点的通知》，并转交常青所调查处理。该通知称：3月13日下午，安徽省大气污染防治督察组现场督察发现，常青街道十八岗散煤加工点仍在加工、销售散煤。根据2014年合肥市人民政府（合政）[2014]58号《合肥市人民政府关于划定高污染燃料禁燃区的通告》，包河区划定为高污染燃料禁燃区，自2016年1月1日起，禁止销售高污染燃料。为尽快落实《合肥市人民政府关于划定高污染燃料禁燃区的通告》要求，请贵局依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零三条对常青街道十八岗散煤加工销售点进行依法查处。同日下午，包河区市监局常青所依法对原告在常青街道十八岗散煤加工销售点经营现场进行检查，发现原告正在进行型煤的加工销售，执法人员进行了现场拍照取证。2018年3月14日，包河区市监局下达（合包）市监常责改字〔2018〕001号《责令改正通知书》：何某清在合肥市包河区十八岗私营园加工销售煤球的行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第三十八条的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零三条之规定，责令你于2018年3月31日前改正。改正内容及要求为停止加工销售煤球。该通知书于当日向何某清送达。

2018年5月29日，原告向被告提起行政复议申请，被告于2018年5月31日收到原告的行政复议申请后，于2018年6月1日向原告邮寄送达《行政复议申请补正告知书》，要求原告补正其行政复议申请中具体行政行为存在的事实依据，并告知原告其所提交的行政复议申请难以认定符合《中华人民共和国行政复议法》所规定的受理条件。2018年6月5日，被告受理了原告的复议申请，并于2018年6月6日向包河区市监局发出包答复〔2018〕24号《行政复议答复通知书》。包河区市监局于2018年6月8日向被告提交了(包)市监复字〔2018〕24号《合肥市包河区市场监督管理局被申请人答复书》和证明其行政行为合法的证据。2018年7月30日，被告作出〔2018〕包复驳24号行政复议决定，认为原告对包河区市监局责令改正行为提起的行政复议，不符合行政复议法的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。

二、法院判决

一审法院认为，法谚云：法律不保护权利上的睡眠者。所以过于迟延的请求法律救济权不受法律保护。但是有些情况下，过早的请求法律救济，同样不被法律所允许，就行政复议和行政诉讼来说，通常都是针对一个行政处理，提起复议或诉讼。这就存在一个提起复议或起诉的时机问题。按照成熟原则，行政程序必须发展到适宜由上级行政机关或法院处理的阶段才算成熟，才能进行合法性审查。本案中，案涉的责令改正通知，系包河区市监局根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时应当责令当事人改正，或者限期改正违法行为”的规定，给予当事人的自行改正其违法行为从而可以受到较轻或免除行政处罚机会的告知，是过程性、阶段性行政行为，非终局性的行政行为，并不是一个成熟的行政行为，对当事人的权利义务并没有产生影响。因此，被告认为对案涉责令改正通知行为提起的行政复议申请，不符合政复议法的受理条件，并无不当。原告的诉讼请求不能成立，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告何某清的诉讼请求。

二审法院认为，根据双方当事人的诉辩情况以及一审判决，结合对被诉行政复议决定的审查，本案的争议焦点在于包河区市监局作出的（合包）市监常责改字〔2018〕001号《责令改正通知书》是否属于行政复议的受案范围。而认定该责令改正通知是否属于行政复议受案范围的关键在于其是否是终局性的、成熟的行政行为。如一审法院所言，按照成熟原则，行政程序必须发展到适宜由上级行政机关或法院处理的阶段才能进行合法性审查。但判断一个行政行为是否成熟一般有两个指导性的标准，其一是行政机关做决定的程序是否可能由于合法性审查而打乱。如果合法性审查可能打乱行政机关作出相关行政行为的程序，则该行政行为尚不成熟，如预备性的行为就非成熟的行政行为。本案中，包河区市监局经过立案审批、现场检查后作出涉案责令改正通知书并送达何某清，其作出该行政行为的程序完整且已终结，显已不会受合法性审查的影响。其二是行政相对人的法律地位是否会受行政行为的影响，即行政机关作出的行政行为是否增加当事人的负担，或减少当事人的权利或利益。改变行政相对人法律地位的就是终局性的行政行为。本案中，包河区市监局作出涉案责令改正通知系为了让何某清遵守并履行其决定，且该通知要求何某清改正的内容为停止加工销售煤球，该内容明显系对何某清设定的义务。故，涉案责令改正通知明显对何某清的权利义务有实质性的影响。因此，包河区市监局作出的涉案责令改正通知并非临时性、过程性、阶段性的行为，包河区政府以此为由认为其不符合行政复议法的受理条件不当。

三、裁判要旨

判断行政行为是否为行政复议受案范围的关键在于其是否是终局性的、成熟的行政行为。判断一个行政行为是否成熟一般有两个指导性的标准，其一是行政机关做决定的程序是否可能由于合法性审查而打乱。如果合法性审查可能打乱行政机关作出相关行政行为的程序，则该行政行为尚不成熟。其二是行政相对人的法律地位是否会受行政行为的影响，即行政机关作出的行政行为是否增加当事人的负担，或减少当事人的权利或利益。改变行政相对人法律地位的就是终局性的行政行为。

   （责编：孙婉婷）